诚如观点
诚如研究 | 解读2025年“两高一部”《关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件若干问题的意见》
2025-09-12 3
最高人民法院、最高人民检察院、公安部于近日联合发布《关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件若干问题的意见》（以下简称《意见》），自2025年7月1日起施行。
“执行难”和“执行不能”的问题长期存在司法实践中，据权威数据统计：2024年，全国法院受理执行案件（不含恢复执行和保全案件）944.51万件，其中受理首次执行案件887.12万件。2018年《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》显示，在进入执行程序的案件中，约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。最高人民法院副院长江必新说：“现在约30%-40%的执行案件属于‘执行不能’案件，占比依然较高。被执行人的财产变现难度加大。这一问题在法院的执行甚至审判环节难以解决，需要关口前移，各部门合力构建和维护好经济秩序和交易安全。”面对“执行不能”案件通过《刑法》第叁佰一十三条“拒不执行判决,裁定罪”是各方解决“执行难”的途径，为此在2015年和2024年，最高人民法院和最高人民检察院相继出台过关于“拒执罪”的相关司法解释（法释〔2015〕16号和法释〔2024〕13号），在司法解释中不断细化“拒执罪”的犯罪情形，并罗列了十种“情节严重”情形和五种“情节特别严重”情形。但从目前的司法实践来看，仍然存在很多无法操作的地方。比如，执行法官无法替代公安机关在执行程序中行使“侦查权”，意味着执行法官主动发现、发掘被执行人涉嫌犯罪的线索变得非常困难，往往需要依靠律师去调查取证发现线索后移交给执行法官。现实中，仍有执行法官即使收到了律师调查的被执行人犯罪线索，仍然无法判断是否到达可以移送公安的条件或者不配合出具移送材料等。对于这些问题，本次《意见》的发布是为了明确公检法职责分工、细化证据标准、完善自诉程序，为切实解决“执行难”和“执行不能”提供了可靠的法律依据和保障。
第一条：人民法院、人民检察院和公安机关办理拒不执行判决、裁定刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，依法惩治拒不执行判决、裁定犯罪。
该条文明确规定法院、检察院、公安机关办理“拒执罪”的办公原则，强调分工负责，相互配合，相互制约的原则。
第三条：人民法院在办理案件过程中，发现负有执行义务的人涉嫌拒不执行判决、裁定犯罪的，应当制作案件移送函及执行情况说明，并将已经掌握的证明犯罪事实的相关证据材料等一并移送有管辖权的公安机关立案侦查。
该条文明确规定了人民法院在办理“拒执罪”中的义务是发现犯罪、制作证据材料、移送公安立案侦查。人民法院发现犯罪后应当立即移送，要求执行法官不能推诿扯皮、不做认定是否属于犯罪，只要发现涉嫌犯罪的线索就应当立即移送公安，并且需要由法院制作证据材料。意见的第四条明确罗列了法院需要制作的证据材料，包括证明犯罪嫌疑人身份情况的证据材料；证明犯罪嫌疑人负有执行义务或者协助执行义务的证据材料；证明犯罪嫌疑人有能力执行判决、裁定确定的全部或者部分义务的证据材料；证明犯罪嫌疑人有拒不执行判决、裁定行为的证据材料；证明犯罪嫌疑人拒不执行判决、裁定相关情节或者造成后果的证据材料。
第五条：对人民法院移送涉嫌拒不执行判决、裁定罪的刑事案件材料，公安机关应当接受，制作受案登记表并出具回执。
公安机关经审查认为符合立案条件的，应当在七日内立案侦查；案情重大疑难复杂的，审查期限可以延长至三十日。经审查认为不符合立案条件的，应当在审查期限内作出不予立案决定，并将不予立案通知书送达移送案件的人民法院。
该条文明确公安机关在收到人民法院移送的案件材料后必须制作受案登记表并出具回执，并且规定公安机关审查立案的时限以及经审查不予立案的必须将不予立案通知书送达至人民法院。对于人民法院移送案件的，公安机关出具回执的时限未明确规定，容易造成公安机关接受材料后久拖不立的问题。关于审查立案的时限规定较为明确，和公安机关办理刑事案件的时限规定一致。经审查不予立案的，《意见》规定也应当在审查期限内作出。
第六条 公安机关立案后，应当及时开展侦查工作，并依法对犯罪嫌疑人采取强制措施。
公安机关应当及时对犯罪嫌疑人通过隐藏、转移等手段处理的涉案财产依法采取查封、扣押、冻结措施。
该条明确规定公安机关对“拒执罪”的侦查权和财产控制的规定。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》规定公安机关对已经立案的刑事案件，应当及时进行侦查，全面、客观地收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。公安机关的强制措施包括传唤、取保、拘留、逮捕等，在这一过程中作为申请执行人的律师当然也要配合公安机关调查取证，包括提供犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的证据、犯罪嫌疑人的踪迹和位置等关键信息、犯罪嫌疑人转移财产的关键线索等。
第七条 公安机关不予立案或者立案后撤销案件的，应当在七日内函告执行法院并说明理由。执行法院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，可提请人民检察院予以监督。
该条规定公安机关未立案或者立案后撤销案件的，检察机关可以介入予以监督。但是，规定里面有两个问题，检察机关予以监督的前提是执行法院认为公安机关应当立案而公安机关不立案的，这个裁量权又回到了执行法院身上。但是执行法院不是公安机关，执行法官也不是专门从事刑事审判的刑庭法官，现实中很多执行法官没有办理过刑事案件，无法决定案件是否符合应当立案的标准或者很多只是为了“一移了事”，在公安机关不予立案后就告诉申请执行人是公安不给立，这个案件也就僵持住了。二是，该条用了“可以”提请人民检察院予以监督，而不是用“应当”提请，这就可能造成执行法院的推诿办案的情况发生。
第八条 人民检察院经审查，认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求公安机关书面说明不立案的理由。公安机关应当在收到通知书后七日以内，书面说明不立案的情况、依据和理由，连同有关证据材料回复人民检察院。
人民检察院经审查，认为公安机关不立案理由不能成立的，经检察长决定，应当通知公安机关立案，公安机关应当在收到通知书后十五日以内立案。
人民检察院在审查办理执行监督案件中，发现负有执行义务的人涉嫌拒不执行判决、裁定罪的，应当将本意见第四条规定的有关案件材料移送有管辖权的公安机关，公安机关接受刑事案件材料后，应当制作受案登记表并出具回执。公安机关经审查认为符合立案条件的，应当立案侦查。
该条文详细规定了人民检察院对“拒执罪”立案监督的权力和义务。首先，检察机关经法院移送或者自行发现公安机关应当立案而不立案的案件的，应当要求公安机关出具不予立案的书面说明。公安机关收到通知后应当在七日内出具书面说明，并且移送证据材料。人民检察院在“拒执罪”中具备主动审查的职责，能够替代人民法院判断是否属于犯罪的作用。其次，人民检察院的监督能够强制公安机关必须立案。再次，第三款明确了人民检察院还具有移送犯罪线索的权力，但是该规定仍旧没有细化移送的程序和时限，容易造成实践中的操作难问题，仍旧需要进一步细化规定。
第十一条 申请执行人有证据证明同时具有下列情形，人民法院认为符合刑事诉讼法第二百一十条第三项规定的，以自诉案件立案审理：（一）负有执行义务的人拒不执行判决、裁定，侵犯了申请执行人的人身、财产权利，应当依法追究刑事责任的；（二）申请执行人曾经提出控告，而公安机关不予接受控告材料、在接受控告材料后三十日内不予书面答复、决定不予立案，或者人民检察院对负有执行义务的人不予追究刑事责任的。
该条强调适用公诉转自诉程序，重点解决自诉案件“立不上、诉不出、判不了”的难题，当公检机关不追究拒执罪时，申请执行人可直接向法院提起刑事自诉。值得注意的是，《最高人民法院关于拒不执行判决、裁定罪自诉案件受理工作有关问题的通知》（法【2018】147号）第2条中“申请执行人在公安机关决定不予立案或者在接受案件线索后60日内不予书面答复，申请执行人可以以自诉案件申请法院立案”的规定，而在本条中修改为“公安机关不予接受控告材料、在接受控告材料后30日”，从60日缩短为30日，实质是缩短了期限，将有利于申请执行人更加快速申请自诉。
第十二条 人民法院向公安机关移送拒不执行判决、裁定罪案件材料，公安机关决定不予立案或者在接受案件材料后三十日内不予书面答复，或者人民检察院对负有执行义务的人不予追究刑事责任的，人民法院应当告知申请执行人可以依法向有管辖权的人民法院提起刑事自诉。
人民检察院向公安机关移送拒不执行判决、裁定罪案件材料，公安机关决定不予立案，人民检察院认为公安机关不立案理由成立的，应当告知申请执行人可以依法向有管辖权的人民法院提起刑事自诉。
该条明确规定人民法院和人民检察院应当告知申请执行人可以依法提起刑事自诉的条件，给申请执行人可以提起刑事自诉的期限提出了要求，而应当告知也保障了申请执行人的知情权。如果人民法院和人民检察院应当告知而不告知的，申请执行人可以向有关部门进行投诉举报。
第十三条 申请执行人以负有执行义务的人涉嫌拒不执行判决、裁定罪向人民法院提起刑事自诉时，应当提交以下材料：
（一）刑事自诉状；
（二）证明自诉人身份的证明材料，自诉人的法定代理人、近亲属告诉或者代为告诉的，应当提供与自诉人关系的证明材料和自诉人不能亲自告诉的证明材料；
（三）作为执行依据的生效法律文书、执行案件受理通知书等证明材料；
（四）证明犯罪嫌疑人负有执行义务或者协助执行义务、有能力执行而拒不执行的证据材料；
（五）公安机关不予接受控告材料或者超过三十日未予书面答复的证明材料或者公安机关出具的《不予立案通知书》，或者人民检察院出具的《不起诉决定书》；
（六）人民法院认为应当提供的其他材料。
该条列出了申请执行人提起自诉案件时提交的材料，其中值得关注的是第四条“证明犯罪嫌疑人负有执行义务或者协助执行义务、有能力执行而拒不执行的证据材料”这个主要是指犯罪嫌疑人藏匿财产线索、转移财产的初步证据以及其拒不履行的证据。第五条包括公安机关不予接受控告材料的书面说明、《不予立案通知书》、人民检察院出具的《不起诉决定书》。需要注意的是，有些材料如公安机关的书面说明等还是需要申请执行人委托律师介入，才有较大把握拿到。材料不齐全的，可能会被法院不予受理。
第十四条 人民法院立案部门对申请执行人提交的材料进行审查后，对于符合立案条件的自诉案件，应当及时立案。
人民法院应当及时对犯罪嫌疑人通过隐藏、转移等手段处理的涉案财产采取查封、扣押、冻结措施。
该条规定自诉案件可以向法院申请财产保全，作为申请执行人在自诉案件受理后应当及时向法院申请财产保全，并且提供财产线索，包括原执行法院在办案过程中掌握的财产线索及自行发现的被执行人或第三人帮助转移的财产线索。当然，这里仍然没有规定人民法院的“及时”是多长时间？实践中仍然可能因为法院人手不够等情况出现拖延办案的问题。
第十六条 被告人下落不明的，人民法院可以请求公安机关协助查找，公安机关应当依法协助。
现实中经常有案件出现被执行人下落不明的情况，在执行过程中可以通过人民法院和公安的联动协查机制寻找被执行人下落，但是公安协查反馈较慢，出现人无法找到案件却只能终本的情况，且执行程序中的查找仅限于“布控”并不包括主动查找，还需“守株待兔”式的被动发现。而《意见》该条明确规定，拒执罪案件办理中，人民法院请求公安机关协助查找的，公安机关应当依法协助查找，变被动发现为主动查找，不失为一种进步。但是，仍然没有明确查找的方式方法，以及多长时间回复或者是否告知申请执行人等问题，后期如果能够出台更为详细的指导意见将会大大解决犯罪嫌疑人畏罪潜逃的问题。
总结来看，本次《意见》的出台是对2024年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》的配套及延伸规定，为司法实践中解决“执行不能”案件带来了一些积极的变化，为司法机关的办案流程进行了细化规定。同时，为律师办理“拒执罪”提供了思路，明确三种立案途径：一是，法院发现犯罪线索主动移送公安，公安不予立案的或立案后撤案的，法院认为应当立案的，提请人民检察院监督，人民检察院认为应当立案的，公安机关必须立案；二是，人民检察院发现犯罪线索的移送公安机关，公安机关未立案的，人民检察院可以要求公安机关立案；三是，申请执行人自诉，公安机关不受理或者超期限不回复的，申请执行人向人民法院提起自诉，法院审查立案的，申请执行人可以提出财产保全。当然，《意见》的落地还需要一个过程，在这一过程中作为我们代理人而言，必须抓住机遇，在办案中和执行法院、检察院、公安机关紧密配合，用刑事手段切实解决“执行难”和“执行不能”的问题，为当事人争取最大利益。
本期供稿
